赤字率保持3%意味着什么
赤字率虽不变但规模扩大了，积极的财政政策有更大的施展空间。
文/《财经国家周刊》记者 刘琳
作
为“国家账本”，今年的预算报告仍然强调财政政策将“更积极为经济加力增效”，财税改革将按照建立现代财政制度的要求稳步推进。
政府工作报告提出，2017年继续实施积极的财政政策，赤字率为3%，赤字额为2.38万亿元，比2016年增加2000亿。中央赤字1.55万亿，地方赤字8300亿，地方专项债券8000亿。
虽然赤字率仍然保持3%，但实际不断扩大的赤字规模，将为积极财政带来更大的施展空间。
财政部部长肖捷在两会记者会上表示，在今年的政府工作报告和预算报告中，全国财政赤字率拟按3%安排，这个赤字率是积极的。所谓积极主要体现在，虽然今年的赤字率和去年相比没有变化，或者基本持平，但是赤字规模随着GDP的增长相应增加。“今年的赤字规模与去年相比将增加2000亿元，能够满足实施减税政策和保障重点领域的支出需要。”
名义赤字率未升高
财政政策是否积极、有多积极，赤字是一个直接的衡量指标。
2016年我国财政赤字率从2015年的2.3%升至3%，当时一些业界人士预计，在过去多年的收支平衡打破的局面下，未来我国财政赤字率可能将步入一个上行通道。
然而，2017年赤字率与2016年持平，这是否意味着财政政策的积极程度原地踏步？
中央财经大学教授王雍君对《财经国家周刊》记者表示，在不断扩大的GDP的基础上，即使赤字率没有提高，赤字额度的增长也不能小觑。2017年赤字额将比2016年增加2000亿元，这意味着积极财政仍有不小的加码空间。
赤字率没有继续提高的另一个原因，在于财政部门对全口径赤字的把控。
中国社会科学院学部委员高培勇认为，目前我国赤字总量的核算口径仅局限于一般公共预算，但按照新预算法，全国政府性基金、国有资本经营预算、全国社保基金也应纳入赤字核算，现在的算法并不完整。比如，去年的政府性基金预算有4000亿的地方专项债发行。
2015年9月，由国家开发银行和农业发展银行向邮政储蓄发债筹集资金设立了“专项建设基金”，用于支持基础设施建设。这些债券由财政贴息90%，所以也可以看做是准财政的一部分，理应计入实际的赤字额度。
此外，部分地方债务由于各种历史原因，多年处于地下状态，没有纳入赤字核算的体系。最近几年财政部门推进地方债置换，让地方暗账变明账，由于部分债务最终可能要通过国债由中央财政兜底，未来几年赤字的增加还要计入这一部分。
“在讨论赤字率和财政政策的时候，一定要区分名义财政赤字和实际财政赤字，即便实际财政赤字的扩大不可避免，但是也要守住3%名义赤字率这个心理防线不能突破。”高培勇说。
地方债规模扩大
部分地方隐性债务可能带来的实际赤字的扩大，这一忧虑在2017年的地方债安排上就体现了出来。
与过去两年类似，2017年的地方债包括新增债券和置换“旧债”两部分。
在新增债券方面，有专家表示，2017年赤字率由于定在3%，在此基础上新增债券会有一定程度的增加，但不会占主要部分，比如专项债券可能比去年多。
置换“旧债”、为旧债阳光化而发行的置换债券仍然将是2017年地方债的大头。2016年年底的财政工作会议提出，2017年要妥善处理存量政府债务，加大发行地方政府债券置换存量债务工作力度。
实际上，2016年地方存量债务就加速推进，置换债券发行规模同比增幅超过50%。在2016年共6.05万亿元的地方债中，置换债券占了绝大部分，约4.88万亿元。2015年和2016年累计发行置换债券约8.1万亿元。据《财经国家周刊》记者了解，不少业内人士都预测，今年存量债券的置换规模，或在去年基础上进一步扩大。
《报告》披露的地方债数据显示，2017年地方债余额限额将定在18.82万亿元左右，比2016年提高了大约1.63万亿元。
一位接近财政部的人士对记者预测，2017年地方债发行规模可能会达到7万亿，其中置换债券可能会占85%左右的比例，达到6万亿元左右。
为基建供血输血
2017年政府工作报告将财政政策继续定调于“积极”二字，2016年底的中央经济工作会议上，更为直接地指出“财政政策要更加积极有效”。
显然，更高的赤字额度以及正在不断提高的实际赤字率，将为积极的财政政策带来更大的腾挪空间。多位专家都对《财经国家周刊》记者表示，为基建供血、提供更为强大的资金支持，可能是2017年积极财政最为重要的体现。
中国人民大学经济学院副院长刘元春对记者表示，政府工作报告透露出，基础设施建设投入仍将是今年政府稳增长的主要手段。
政府工作报告指出，2017年要启动一批“十三五”规划重大项目。包括完成铁路投资8000亿元以上、公路投资1.65万亿元，再开工20项重大水利工程，建设水电核电、特高压输电、智能电网、油气管网、城市轨道交通等重大项目。
方正证券分析师任泽平则认为，2017年基础设施建设的发力，还有一个重要因素，就是地方换届因素。2016年下半年以来各地政府换届基本完成，这可能导致2017年出现又一次地方投资冲动。
无论是“十三五”期间的全国性重点项目，还是地方基建热情，都需要资金的供血。任泽平表示，2017年财政或者准财政预算中，已有多条为基建输血的途径，包括地方债、城投债、专项建设基金、政府性基金等。
尤其是专项建设基金这一准财政预算，是定向支持基建而设。截止2016年底，前六批专项建设基金共投放1.8万亿元。第七批专项建设基金已于今年投放，规模超过2000亿元。
据记者了解，目前一些省份正在考虑参考中央模式设立地方专项建设基金，总额或将超过2000亿元，用于支持地方上的基建投资。
此外，全国政府性基金也会对基建有集中性的投放。报告显示，全国政府性基金在2017年的预算支出将比2016年提高8622亿元左右，同比增长21.3%。增加的这8000多亿元几乎全部来自于国有土地使用权出让收入相关支出。
一位接近财政部的人士对记者表示，政府性基金的预算支出除了用于拆迁安置之外，其余部分都将投资到基础设施建设。
